Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu wil de regels voor ruimtelijke projecten vereenvoudigen en bundelen. Daarom worden tientallen wetten en honderden regelingen op het gebied van ruimte samengevoegd in één Omgevingswet met in totaal vier uitvoeringsregelingen.
De werkgroep Omgevingswet richt zich met name op de AmvB’s die bij de Omgevingswet moeten komen. Onze werkgroep kijkt in eerste aanleg niet naar de relatie met andere aanstaande erfgoedwetten, al volgen we die in grote lijnen wel.
De werkgroep werkt gezien de geografische afstand grotendeels digitaal.
Onze opdracht is kort gezegd: het volgen van de totstandkoming van de Omgevingswet en via lobby en informatievoorziening er voor zorgen dat de nieuwe wet een goed instrument wordt om het erfgoed fysiek te behouden en een sterke positie te geven in toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen.
Leden: Matthijs Burger (Leiden); Peter Duijkers (Den Bosch); Martijn Nicasie (Nijmegen); Ilse Rijneveld (Delft); Anne van Rooij-van Wijngaarden (Utrechtse Heuvelrug); Marjolein Sanderman (Rheden); Carla Scheffer (werkorganisatie Duivenvoorde);
Voor meer informatie: Matthijs Burger, gemeente Leiden.
Omgevingswet
De Tweede Kamer heeft op 1 juli 2015 met een ruime meerderheid ingestemd met de Omgevingswet. De bij de wet behorende Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) worden later met de Kamer besproken. Wat de wet inhoudelijk gaat betekenen voor erfgoedzaken zal voornamelijk te vinden zijn in die AMvB’s. Het Bouwbesluit komt ook in een AMvB. Ook een deel van de voormalige Monumentenwet 1988 verhuist naar de Omgevingswet. Na invoering van de wet op 1 juli 2022 is er één omgevingswet voor de hele leefomgeving. 26 Sectorale wetten zullen opgaan in deze wet; 120 ministeriële regelingen worden er 10 en 120 AMvb’s worden er 4. Lees hier wat de gevolgen zijn van de invoering voor de erfgoedsector.
De wet bepaalt dat alle gemeenten een Omgevingsvisie op moeten stellen. Deze visie moet worden uitgewerkt in één allesomvattend Omgevingsplan voor de hele gemeente. De wet brengt alle regels samen voor het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Dit strekt verder dan pure ruimtelijke relevantie. Het gaat ook maatschappelijke zaken als kwaliteit, veiligheid en bescherming.
De Omgevingswet betekent vooral een stelselwijziging, waarbij de bestuursstijl zal veranderen. De gebruiker staat centraal, wat inhoudt investeren aan het begin van het proces: Samen oplossingen zoeken in vertrouwen en ruimte laten voor privaat en/of publiek initiatief. Bij de meeste plannen gaat het om een belangenafweging en er is dus een integrale aanpak nodig. De systematiek van de Omgevingswet maakt het mogelijk alle aspecten ‘aan de voorkant’ bij elkaar te brengen. Daar ligt het moment voor maatwerk. Naast individueel maatwerk vragen complexere, lokale problemen om gebiedsgerichte maatwerk. Binnen duidelijke regels is er veel ruimte voor flexibiliteit. Verschillende gebieden vragen immers om verschillende regels (ruimte in regels). Het individuele en gebiedsgerichte maatwerk, tezamen met de andere ruimte in de regels moeten wel voldoen aan het eindbeeld, de normen en de goede leefomgeving. Dit alles dus in een procedure van vermindering regeldruk, waarbij kwaliteit (duurzame ontwikkeling) en bescherming van kwetsbare belangen geborgd zijn.
Inmiddels experimenteren 30 gemeenten al geruime tijd in de sfeer van de nieuwe wet. Participatie en vermindering van onderzoeklasten zijn andere kernbegrippen in de nieuwe bestuurswerkwijze. Dit alles om een betere en versnelling van de besluitvorming te verkrijgen. De reguliere vergunningprocedure gaat van 26 weken naar 8 weken (snellere besluitvorming). Digitale ondersteuning speelt daarbij een duidelijke rol. Ook afwijken van het omgevingsplan kost voortaan nog maar 8 weken tijd.
Het omgevingsplan
De plicht om dit plan elke tien jaar te actualiseren komt te vervallen. De bevoegdheid voor het wijzigen van het omgevingsplan kan door de raad aan het college worden gedelegeerd. In het omgevingsplan zijn verschillende soorten regels opgenomen: locatieontwikkelingsregels en overige regels. Regels over het uiterlijk van de bouwwerken moeten in beleidsregels worden uitgewerkt, vast te stellen door de raad of het college.
Locatieontwikkelingsregels zijn regels die functies toedelen aan locaties, waarvan de werking door geometrische plaatsbepaling is beperkt tot die locatie. Ook het beschermen van een gemeentelijk monument gaat middels een locatieontwikkelingsactiviteit. De bescherming van een pand als gemeentelijk monument kan worden gerealiseerd door in het omgevingsplan bouwwerken de functie te geven van monument en te verbieden dat het monument zonder omgevingsvergunning gewijzigd wordt. Dit biedt de mogelijkheid om bouwkundige werkzaamheden aan deze panden vergunningplichtig te maken: Zowel voor veranderen van buiten en binnenkant als voor bouwkundig veranderen en slopen. Locatieontwikkelingsregels zijn appellabel. Er kan bij een buitenplanse omgevingsvergunning altijd van worden afgeweken. Het voorbereidingsbesluit blijft een instrument voor voorbescherming van gemeentelijke monumenten. De overige regels zijn niet appellabel, er kan alleen van worden afgeweken als de regels daar zelf in is voorzien.
Daarnaast zijn er andere mogelijkheden om cultuurhistorisch waardevolle gebouwen te beschermen. Bijvoorbeeld door het toekennen van de functie cultuurhistorisch waardevol en te verbieden de bouwwerken zonder omgevingsvergunning te slopen. Waardevolle terreinen, houtwallen, wegen en landschapselementen kunnen worden beschermd door te bepalen dat het niet mogelijk is om deze te kappen, wijzigen, verleggen of veranderen zonder omgevingsvergunning.
Maatwerk en Flexibiliteit
De wet maakt maatwerk eenvoudiger. Hiermee kan de gemeente snel inspelen op actualiteiten zoals het bestrijden van leegstand. Gebiedsgericht werken zorgt voor de nodige flexibiliteit. In het ene gebied kan een regel te streng zijn; in een ander gebied zou het juist strenger mogen. Alle belangen worden vanaf het begin integraal bekeken en afgewogen. De ‘ruimte in regels’ die de nieuwe wet biedt, verhoogt deze flexibiliteit (doelvoorschriften i.p.v. middelenvoorschriften).
Volgens de minister: “..Je moet zorgen dat het milieu en de leefomgeving een goede kwaliteit behouden of dat deze verbeterd wordt als er nog geen goede kwaliteit bereikt is …”. Economische en ruimtelijke ontwikkelingen gaan door, maar op een duurzame manier.
Welstand
De wet gaat over sturen op de hele kwaliteit van de leefomgeving en duurzame ontwikkeling, maar wie beoordeelt wat kwaliteit is? Wil je maatwerk leveren dan betekent dit per definitie dus verschillen per gemeente. De verschillen zitten echter wel binnen de kaders die de wet geeft. In de AMvB’s komen regels voor minimale kwaliteit. Het voorbeeld van cultureel erfgoed wordt genoemd. Het is ook aan de gemeente om zelf te besluiten een excessenregeling voor welstand in te stellen.
Artikel 17.9 regelt de Adviescommissie voor Ruimtelijke Kwaliteit. De gemeente kan er voor kiezen dat advisering verder gaat dan alleen over monumentenplannen, maar over alle plannen van enige omvang. De adviezen van de commissie, te geven in een vroeg stadium, ondersteunen, dagen uit en verleiden. Dit werkt anders uit dan een beoordeling in een latere fase waarop een negatief advies volgt.
De minister brengt ook welstand onder in de bundel van regels van het Omgevingsplan. Welstand leent zich bij uitstek voor een gebiedsgerichte aanpak. Hoe gemeenten dat doen, is van plaats tot plaats verschillend. Onze vakgenoten zullen wel alert moet blijven dat praten over welstand iets ander is dan met elkaar bezien wat een plan betekent voor de aanwezige cultuurhistorische waarden.
Niet bouwen voor leegstand
Op regionaal niveau wordt de bouwbehoefte bepaald. Bouwen vindt in principe plaats binnen het stedelijk gebied. Alleen wanneer een besluit goed is gemotiveerd, kan aan een leeg weiland worden begonnen. Voordat je aan nieuwe ruimte begint, is de geest van de wet: Kijk eerst of je bestaande ruimte kunt hergebruiken. De introductie van ‘de ladder voor stedelijke verduurzaming’ moet garanderen dat zorgvuldig wordt gekeken naar het ruimtegebruik. De ladder beschrijft ‘de treden’ die systematisch dienen te worden afgewerkt. Er komt een handleiding hoe de ladder te gebruiken.
Een gemeente kan een instructie krijgen van de provincie, zoals het wegbestemmen van kantoorruimte. Vervolgens heeft de gemeente de vrijheid om te bepalen hoe zij dat doet en wat ervoor in de plaats komt. Eventuele planschadekosten komen voor rekening van de provincie.
Cultureel erfgoed
Gemeenten zijn verplicht rekening te houden met cultureel erfgoed. Dit betekent dat gemeenten het aanwezige erfgoed moeten inventariseren en waar nodig beschermen via het omgevingsplan (art. 2.28). Deze instructieregels komen tegemoet aan de Verdragen van Granada en Valletta. Het is aan de gemeente om nader te bepalen hoe zij hier invulling aangeeft. Zo blijft een vergunningplicht voor slopen, verstoren, verplaatsen of wijzigen in het omgevingsplanmogelijk.
Beschermd stads- of dorpsgezicht
De aanwijzing volgens nu nog de Monumentenwet wordt vervangen door het geven van een instructie (art. 2.34). Voorafgaand aan het geven van de instructie vindt er overleg plaats met de gemeente, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Het bestuurlijke overleg wordt bij AMvB geregeld.
Hier zijn vergunningsvrije activiteiten aan een zwaarder regime onderworpen.
Handhaving
Als de beoogde kwaliteit van de leefomgeving dreigt niet te worden gehaald, kan handhavend worden opgetreden.
Experimenten
De wet biedt ook mogelijkheden voor experimenten. Vernieuwingen kunnen na succes leiden tot aanpassing van de regelgeving.
Adviescommissie
De gemeente stelt een adviescommissie in (art. 17.9), die primair adviseert over een rijksmonumentenactiviteit. Tenminste enkele leden zijn deskundig op het gebied van de monumentenzorg, en wel deskundigheid op het gebied van cultuurhistorie, bouw- en architectuurhistorie, restauratie, landschap en stedenbouw. De advisering is transparant en de adviezen worden gemotiveerd. Dit alles vast te leggen in het Reglement op de Adviescommissie. De gemeente kan desgewenst ook andere taken geven aan deze commissie (advisering omgevingsplan c.q. herinrichtingsplannen, complexe plannen). Dergelijke adviezen kunnen echter ook gevraagd worden aan andere instanties.
Omgevingsvergunningplichtige activiteiten en Beoordelingsregels
Het voorgenomen Besluit Kwaliteit Leefomgeving stelt specifieke beoordelingsregels. Wanneer mag of moet de gemeente de vergunning verlenen of weigeren. Een bouwplan kan verschillende vergunningplichtige activiteiten omvatten en worden dan ook getoetst op meerdere sets van beoordelingsregels. Een rijksmonument wordt bijvoorbeeld getoetst aan de beoordelingsregels voor monumenten en mocht het plan een afwijking betekenen van het omgevingsplan dan wordt ook getoetst aan de beoordelingsregels voor afwijken. Alle beoordelingen moeten op iedere punt positief zijn.
Participatie en Communicatie
Idee is dat wanneer vroeg in het proces goed wordt samengewerkt er betere plannen komen er meer draagvlak zal zijn met als gevolg ook minder vertraging. Hoe je participatie regelt is ook maatwerk. De wet legt de wijze van communiceren niet vast, maar de gemeente zal wel moeten aangegeven hoe zal worden gecommuniceerd. Ook geeft het bevoegd gezag aan hoe bij het omgevingsplan, de omgevingsvisie en het programma bestuursorganen met de inbreng van burgers en bedrijven is omgegaan.
Voorbeelden spelregels participatie en communicatie gemeente Delft:
170314 DPA_Praatplaat_Concept_
Digitalisering
ICT zal het bereiken van de burger en vice versa eenvoudiger maken. In de toekomst is het nog belangrijker de informatie over monumenten en erfgoedwaarden digitaal te ontsluiten. De werkgroep de Data Beet richt zich op het registreren van monumenten.
Verder lezen?
Vandaag aan de slag met de Omgevingswet!”
Steunpunt Monumenten & Archeologie Noord-Holland brengt publicatie uit over kansen van erfgoed in het omgevingsplan